جایگاه محیط زیست در برنامه های توسعه؛ ارتقا در برنامه ضعف در اجرا!

از ویژگی هایی که  موافقان برنامه ششم توسعه در توصیف این برنامه اظهار می کنند، این است که موضوع محیط زیست در تمام بخش های مختلف آن جاری است، به علاوه برای محیط زیست به عنوان یک موضوع فرابخشی، سند فرابخشی مجزایی در این برنامه پیش بینی شده و با سیاست های کلی ابلاغی رهبری، اهداف جهانی توسعه پایدار و توافق پاریس برای کاهش گازهای گلخانه ای در قالب برنامه اقتصاد کم کربن هماهنگ است.

  با نگاه به برنامه های توسعه که بعد از قانون اساسی مهمترین اسناد بالادستی برنامه ها و قوانین کشور محسوب می شوند مشهود است موضوع محیط زیست در هر برنامه نسبت به برنامه قبل بیشتر مورد توجه قرار گرفته است. این علی رغم وضعیت محیط زیست کشور و میزان اجرایی شدن این برنامه ها است.

با این وجود بهبود موقعیت محیط زیست و مسائل مربوط به آن در نظام برنامه ریزی کشور قدمی مثبت تلقی می شود که می شود در قدم بعدی برای پر کردن حفره ها  و ضعف ها و آسیب شناسی آن اندیشید و مقدمات تصمیم و اقدام لازم برای بهبود وضعیت اجرای آن را مطرح و فراهم کرد.

با وجود اینکه قبل از انقلاب به دلیل عدم شتاب توسعه در کشور و مطرح نبودن حفاظت از  محیط زیست به عنوان یک ضرورت در سطحی که امروز مطرح است، سطح تخریب محیط زیست در آسیا و به تبع آن در ایران نیز مثل امروز سرعت نگرفته بود در برنامه های توسعه آن دوران تنها اشاره ای که به مقوله محیط زیست می شد احیا و حفاظت از جنگل ها بود.

اما در برنامه های توسعه بعد از انقلاب با وجود درگیری ایران در جنگ تحمیلی و برپا شدن نظام نوپای جمهوری اسلامی محیط زیست بیشتر مورد اهمیت قرار گرفت.

 با این وجود، در برنامه اول توسعه(72- 68) بخش محیط‌زیست در قالب اهداف کیفی مطرح شد و فاقد هرگونه هدف کمی بود.

 اما برنامه دوم توسعه مربوط به سال های 78-74  بود،در شرایطی متفاوت ‌تر از برنامه اول توسعه و با دیدگاه‌های نوینی که در سطح بین‌المللی در ارتباط با مقولات محیط‌زیست مطرح بود، تدوین شد زیرا مقارن با تدوین این برنامه کنفرانس سران زمین در ریودوژانیرو (1992 میلادی) برگزار و موضوع‌ها و مسایل نوینی در ارتباط با محیط‌زیست و توسعه مطرح شد.که این موضوع ‌ها به نحوی در برنامه توسعه بازتاب یافت. مفهوم توسعه پایدار برای اولین بار و تحت تاثیر بیانیه کنفرانس فوق قرار گرفت و بر این اساس در هدف کلی برنامه دوم توسعه تأمین رشد و توسعه پایدار اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به منظور نیل به رشد و توسعه متعادل مناطق مختلف و تلاش در راستای بهبود کیفیت محیط‌زیست و احیا و بازسازی بخش‌های آسیب دیده آن، مصوب شد.

یکی از تفاوت‌های اساسی برنامه دوم توسعه با برنامه اول، گنجاندن اهداف کمی در این برنامه بود.

با این وجود برنامه این دوره که مقارن با دوران بازسازی کشور بعد از ویرانی های جنگ تحمیلی بود، نگاه توسعه محور حاکم قرابت چندان با مفهوم توسعه پایدار نبود و به گفته برخی از مدیران آن دوره، واژه توسعه پایدار و مفهوم آن به درستی درک نشده بود. در این دوره که دوره سازندگی محسوب می شد و بیشترین تمرکز دولت بر اجرای طرح های عمرانی و احداث سد و توسعه کشاورزی بود توجه چندانی به  ابعاد و عوارض توسعه شتابان به خصوص توسعه ای که سنگینی آن بر دوش منابع طبیعی کشور بود نشد.

 برنامه سوم توسعه مربوط به سالهای83 -79 در حالی آغاز شد که تجارب خوبی از برنامه‌های گذشته محیط‌زیست حاصل شده بود و مسئله محیط زیست در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه  بیش از پیش  به موضوع اصلی تبدیل شده بود. به همین دلیل این برنامه از جامعیت بیشتری برخوردار بود جایگاه محیط ‌زیست در برنامه سوم توسعه نسبت به برنامه‌های گذشته از وزن بیشتری برخوردار شد و بر ادغام و ملاحظات زیست ‌محیطی در فرآیندهای برنامه ‌ریزی بیش از پیش تأکید شد. سیاست‌هایی که در برنامه‌های گذشته بیشتر بر سیاست‌های انفعالی و واکنشی متمرکز بود، به  اتخاذ سیاست‌های  فعال و پیشگیرانه معطوف شد.

برنامه چهارم توسعه89-84 چه از نظر جامعیت و چه از منظر  تأکید بر اصول و مبانی توسعه پایدار، تکامل یافته‌تر از برنامه سوم بود که بازتاب آن را به خوبی می‌توان در اسناد بالادستی از جمله سند چشم‌انداز، سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه و مواد 58 تا 71 در فصل مجزایی تحت عنوان «حفظ محیط‌زیست» مشاهده کرد. علاوه بر مواد قانونی یادشده، در برخی از مواد قانونی سایر فصول برنامه چهارم توسعه نیز به طور تحویلی بر رعایت ملاحظات زیست‌محیطی تأکید شده که این موضوع از توجه بیشتر سیاستگذاران و تصمیم‌گیران به حفاظت از محیط‌زیست حکایت می‌کند. ‌

با این وجود برنامه چهارم توسعه توسط رئیس جمهور نهم مورد بی توجهی قرار گرفت. و در این دوران با اوج برنامه گریزی و تشتت تصمیم های بعضا متضاد و متناقص در حوزه محیط زیست مواجه بودیم. به روایت اکثر کارشناسان، تخریب محیط زیست، خالی شدن سفره های آب زیرزمینی و سطحی از بین رفتن گونه های مختلف گیاهی و جانوری در مقطع مقارن با برنامه چهارم توسعه شتاب بیشتری گرفت و برخی اتفاقات منطقه ای معضل های خفیف گذشته از جمله معضل ریزگردها را به عنوان یک مسئله روز و مستمر مطرح کرد.

در برنامه چهارم توسعه که در آن 16 ماده قانونی در بخش محیط زیست و آمایش سرزمین و 16 ماده قانونی مرتبط یا محیط زیست در سایر بخش ها تعبیه شده بود به دلایل مختلف از جمله غفلت از بندهای محیط زیستی نتوانست سرعت تخریب محیط زیست کشور و معضلات زیست محیطی را کنترل کند. در این برنامه بر خلاف برنامه های گذشته به مقوله آموزش، دولت سبز، اطلاع رسانی، مدیریت زیست بومی و هزینه های محیط زیستی توجه شده بود که متاسفانه در همین موارد یاد شده با بیشترین مشکلات مواجه شد.

اما در برنامه پنجم توسعه که مربوط به سالهای 89-94 بود موارد جدیدی از جمله مهار گرد و غبار، شاخص های پایداری، ارزیابی زیست محیطی و کنترل گازهای گلخانه ای به صورت مشخص وارد برنامه توسعه شد. با اینکه در این برنامه مواردی چون مشارکت مردمی و جرایم زیست محیطی که در برنامه های قبلی گنجانده شده بود به طور عجیبی مورد غفلت قرار گرفته و تعبیه نشدند. برنامه پنج ساله پنجم در درون خود 4 ماده قانونی با 16 موضوع  در فصل توسعه منطقه ای و محیط زیست و 13 ماده محیط زیستی در بخشهای دیگر  داشت که به دلیل محقق نشدن بخش عمده ای از آن نتوانست سرعت تخریب منابع طبیعی و ذخایر زیست محیطی کشور را کنترل کند.

اینک برنامه ششم توسعه با رویکردی که محیط زیست را به عنوان موضوعی خاص دیده و از جمله با لحاظ موضوعات جدیدی هم چون توسعه دیپلماسی محیط زیست، کاهش گازهای گلخانه ای، مقابله با آلودگی هوا، احیای تالاب ها، رودخانه ها، جنگل ها و حمایت از تنوع زیستی کشور، در صدد است با ساز و کارهای جدی تر و عملی تری افق آینده محیط زیست را ترسیم کند.

از ویژگی هایی که  موافقان برنامه ششم توسعه در توصیف این برنامه اظهار می کنند، این است که موضوع محیط زیست در تمام بخش های مختلف آن جاری است، به علاوه برای محیط زیست به عنوان یک موضوع فرابخشی، سند فرابخشی مجزایی در این برنامه پیش بینی شده و با سیاست های کلی ابلاغی رهبری، اهداف جهانی توسعه پایدار و توافق پاریس برای کاهش گازهای گلخانه ای در قالب برنامه اقتصاد کم کربن هماهنگ است.

 از جمله در این برنامه آمده است؛ به منظور مقابله با بحران کم آبی و رهاسازی حقابه‌های زیست محیطی برای پایداری سرزمین و تولید پایدار در بخش کشاورزی و همچنین کاهش مصرف سالانه آب به میزان 11 میلیارد مترمکعب تا سال پایان برنامه اقدام زیر انجام می‌گیرد:

الف- افزایش عملکرد در واحد سطح و عدم توسعه سطح کل زیر کشت، بکارگیری ارقام  وگونه‌های مقاوم به خشکی و شوری، رعایت الگوی کشت مناسب با منطقه.

ب-ارتقاء شاخص بهره‌وری آب کشاورزی با توسعه روش‌های نوین آبیاری حداقل به میزان سالانه 500 هزار هکتار با پرداخت تا 85 درصد هزینه اجرای عملیات به عنوان کمک دولت به صورت بلاعوض، اعمال مدیریت تقاضای مصرف آب با مشارکت ذی‌نفعان در حوزه‌های آبریز، تحویل حجمی آب در زمان و مکان مورد نیاز.

ج-اقدام برای احیاء و تقویت منابع آب‌های زیرزمینی با اجرای روش‌های مناسب تعادل بخشی، تغذیه مصنوعی، پخش سیلاب، آبخیزداری و آبخوان‌داری، مسلوب المنفعه نمودن چاه‌های فاقد پروانه بهره برداری و نصب کنتور هوشمند حجمی آب و برق بر روی چاه‌های دارای پروانه بهره‌برداری.

د-ارایه حمایت‌های لازم برای توسعه گلخانه‌ها و انتقال کشت محصولاتی که قابلیت انتقال از فضای باز به گلخانه را دارند و اعمال محدودیت و یا ممنوعیت کشت این محصولات و گیاهان با نیاز آبی بالا در دشت‌های ممنوعه و ممنوعه بحرانی.

هـ - دریافت حق‌النظاره بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی برای هر دشت و هزینه کرد ان در طرح‌های تعادل بخشی همان دشت، آموزش کشاورزان و حمایت از ایجاد تشکل‌های آب بران و سایر حمایت‌های لازم.

و- پرداخت هرگونه یارانه و حمایت مالی به محصولات که برخلاف الگوی کشت تولید می‌شوند، ممنوع است.

وزارت نیرو مکلف است در راستای حفاظت کمی و کیفی منابع آب و تعیین قیمت تمام شده آن، ضوابط قیمت‌گذاری و بهای آب مصرفی بهره برداران متخلف اعم از صنعتی، خدماتی و کشاورزی را با لحاظ نمودن ارزش اقتصادی آب، نحوه استحصال آب و با رعایت ملاحظات اجتماعی و زیست محیطی در تمامی بخش‌های مصرف و ضوابط اخذ جریمه مشترکین پرمصرف در ازای مصارف مازاد بر الگوی مصرف برای کاربری خانگی و غیرخانگی را ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ این قانون به تصویب شورای اقتصاد رسانده و اجرایی نماد.

 به منظور تحقق اهداف مندرج در اصل پنجاهم قانون اساسی مبنی بر جلوگیری از تخریب و آلودگی محیط زیست، بهره مندی از محیط زیست مطلوب مندرج در سند چشم انداز و اجرای سیاست‌های کلی ابلاغی محیط زیست، تمامی دستگاه‌های اجرایی و بخش‌های خصوصی و تعاونی برای طرح‌های عمده، مکلفند نسبت به ارزیابی راهبردی محیط‌زیست(...) و ارزیابی اثرات زیست‌محیطی(EIA) سیاستها، برنامه‌ها و طرح‌های خود براساس شاخص‌ها، ضوابط و معیارهای پایداری محیط زیتس و براساس دستورالعمل‌های سازمان حفاظت محیط زیست تهیه و پس از تصویب اجرا درآورند. این سازمان علاوه بر مسئولیت پایش و نظارت بر حسن اجرای این ماده، موظف است به گونه‌ای عمل نماید که تا پایان برنامه ششم توسعه، شاخص‌های پایداری محیط زیست به میزان 25 درصد نسبت به وضعیت موجود بهبود پیدا کند.

1-   سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است تا پایان سال اول برنامه نسبت به تدوین، تصویب و ابلاغ شاخص‌های پایداری محیط زیست توسط شورای عالی محیط زیست اقدام نماید.

2-   سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است گزارش سالانه عملکرد شاخص‌های پایداری محیط زیست کشور را تهیه و به هیئت وزیران ارسال و منتشر نماید.

  با این حال از دیدگاه برنامه ریزان ، برنامه سوم توسعه کشور در زمینه محیط زیست خوب و برنامه چهارم توسعه بسیار خوب ارزیابی شده است ولی در اجرا برنامه سوم کمتر از پنجاه درصد و اجرای برنامه چهارم بسیار کم ارزیابی شده است. علل عدم تحقق اهداف ، بخشی نگری و عدم ارتباط هماهنگ بین ارگانهای اجرایی ، آگاهی کم مسئولین و سیاست گذاران در زمینه محیط زیست دراولویت نبودن محیط زیست در مقابل سایر برنامه ها ، کمبود متخصص و امکانات و ضعف مدیریت بیان شده است . شواهد و قراین نشان می دهد که فاصله ای قابل ملاحظه بین تدوین قانون برنامه و اجرای آن وجود دارد .

 همچنین برنامه های توسعه به دلیل فقدان وجود نظام برنامه ریزی مطلوب ، هماهنگ و بهینه و عدم ارتباط منسجم و نهادینه بین برنامه ریزی ، سیاست گذاری و بودجه ریزی ، صرفاً مجموعه ای از احکام کلی ، اهداف آرمانی و وجود موضوعات بسیار و متنوع در برنامه ها جمع آوری شده است و عدم تعیین دقیق منابع مورد نیاز و قابل دستیابی در کنار سایر ترکیب های برنامه های توسعه منجر به حاصل نشدن اهداف مد نظر برنامه های توسعه شده است که در این زمینه برنامه های محیط زیست نیز مستثنی نبوده است.

 به نظر می رسد آنچه ضروری است تغییر مکانیسم نظارت و ارزیابی عملکرد برنامه های محیط زیست  به ایجاد سیستم متمرکز در سازمان حفاظت محیط زیست و  تکمیل اطلاعات آن توسط سایر دستگاه های ذی ربط است.

مرجع/جماران